胡 偉

（300192   天津市農業機械發展服務中心）

 

摘  要  澳大利亞是經濟發達的農業大國，也是世界重要的農產品出口大國，在農業發展中，國家給予了重要的支持。澳大利亞聯邦和州政府在農業產業發展、科技教育、社會化服務等方面都采取了一系列的支持措施，促進了農業的社會化發展和國際貿易。借鑒澳大利亞的經驗，我國應該繼續穩定農業補貼政策，強化科技教育和社會化服務的支持力度，提升農業的市場競爭力，促進我國農業的市場化和國際化。

關鍵詞  政策 措施 農業 澳大利亞

 

無論是中國，還是澳大利亞，農業都是國民經濟重要的基礎產業。發展農業離不開政府的支持和促進。澳大利亞是世界上農業發達的國家，農業在國家經濟中占有重要的地位，農產品國際貿易在世界上占有較大份額。國家對農業發展給予了相當重要的支持，因此，通過對澳大利亞農業發展中促進政策的研究，可以有效地幫助我們制定和實施中國的農業促進政策，并通過這些政策的實施來快速的發展中國的農業，使中國的農業競爭力得到提升，從而有利于中國“三農”問題的解決，有利于中國新農村的建設。

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胡　偉，高級工程師，副主任；天津市農業機械發展服務中心，天津，300192；電子郵箱：[email protected]

＊本文資料來源為互聯網及對澳大利亞維多利亞州農業協會（The Royal Agricultural Society of Victoria Limited）主席JACK SEYMOUR先生和澳大利亞乳業局（Dairy Australia）PETER WILSON先生、SARAH XU女士的訪談。

 

澳大利亞位于南半球，領土包括澳大利亞大陸和塔斯馬尼亞島等，由6個州和兩個領地組成。國土面積769萬平方公里, 可耕種土地約50萬平方公里?？側丝?000 多萬。其中，農業人口約90 萬, 占總人口的4.5% ，農業勞動力42 萬。全境存在著熱帶、亞熱帶和溫帶三種氣候，且呈帶狀分布。東部多雨，西部干燥，北部高溫，南部溫暖，中部地區是廣大的沙漠。年平均氣溫北部27℃，南部13℃。年均降雨量為500--1000毫米，但地區分布極不均衡。

澳大利亞是一個以農業、采礦業和制造業為主的國家。澳大利亞的農業非常發達，是世界農業大國。澳大利亞的農業以畜牧業和種植業為主，盛產牛、羊、小麥和蔗糖等農產品。農業在國民經濟中占有重要位置，農產品的50%以上用于出口，農產品國際貿易在世界上占有較大份額。是世界**大羊毛生產國和出口國、**大的牛肉出口國、全球第二大小麥出口國和皮棉出口大國。

澳大利亞農業屬于外向型經濟。在澳大利亞農業中，粗放與集約并存，勞動生產率很高。農業商品率高、外向化程度高，多年來，三分之二以上的農產品出口，尤其羊毛、牛肉、小麥、棉花和蔗糖等出口量很大。農業受國際市場和自然條件影響較大。經營方式以家庭農場為主，但呈現向大農場化發展趨勢，如奶牛養殖農場從上世紀80年代的20000余家減少到目前的9250家，數量減少，但規模增大；并且，農業經營由混合型向專業化發展，區域性的專業生產地帶明顯；農業由以畜牧業為主向畜牧業、種植業并舉發展。雖然農業在國民經濟中的比重在下降，但農業的產量、產值和效益在提高。

1.2.1農業生產的特點

一是國土地域遼闊，人均耕地面積多。全國總面積769萬平方公里，總人口2000多萬，每平方公里平均2.3人，人均耕地面積近3公頃。全國農業用地約4.8億公頃，占國土面積的63%，農業人口人均農業用地27公頃。二是適宜耕種的土地條件較好。澳大利亞有三分之一的地區適宜發展畜牧業，三分之一的地區適宜發展種植業。適宜于發展農牧業的地區土地條件均較好，土地平坦、肥沃，有一定的降雨量，適宜生產小麥、水稻、大麥、甘蔗、棉花等。三是農業機械化程度較高。主要農產品生產全過程實現了機械化。四是政府高度重視農牧業發展，農業信息化程度高。

1.2.2 農業產業發展的特點

澳大利亞聯邦政府設有農林漁業部，管理全國的農業、林業、漁業生產和對外貿易。各州設有初級產業部管理和促進農業生產與產業化發展。澳大利亞農業產業發展的特點是，以國內外市場為導向，發展本國農業生產。政府鼓勵農產品出口，參與國際競爭；重視農業環保，推動農業可持續發展；推進節水農業，充分利用自然資源。由于有這些優勢和條件，加上政府的促進政策，澳大利亞農牧業近幾年來取得了穩步的發展，不但滿足了國內需求，還成為世界重要的農產品出口國。

澳大利亞放開農產品經營，旨在建立靈活的市場機制，但政府并不是無所作為。政府在市場動態和提高出口產品的質量上加以引導和服務，通過發布信息引導農業結構調整。

面向全球市場，既減少政府對農業的干預，又保護本國農業、服務好農民，努力保持農業競爭優勢，不斷擴大在全球市場的份額，這是澳大利亞政府關注的重點。

澳大利亞政府在制定農業政策時，一方面要保證農民的基本利益，積極調動農民的積極性參與國際市場競爭，擴大澳農產品在國際市場的份額；另一方面，因為澳大利亞是農業生產大國，而內需又有限，面對世貿組織提出的市場開放、公平競爭的原則，必然面對其他農產品大國的產品進入澳大利亞市場的威脅，因此，如何既不違反世貿組織農業協議的原則，同時又能充分有效地保護本國市場。

為了有效地適應外部環境變化，澳大利亞進行了農業管理體制的改革，其基本方向是，面向市場，減少干預，優化服務。

原則上，澳大利亞政府反對任何形式政府對農業領域的國內支持。澳大利亞幾乎取消了目前世界各國**廣泛使用的對農產品的價格補貼，而趨向于采取符合WTO的綠箱政策。政府對農業的支持主要在聯邦和州政府兩大層面，在各種支持中，主要以聯邦政府為主。主要的支持措施包括：一般性服務，如農產品的研究與開發、病蟲害控制、推廣咨詢和培訓服務、產品檢驗、營銷、促銷等各種基礎設施服務；為糧食安全目的的公共儲備；國內糧食援助；不掛鉤的收入支付；收入保險和收入安全計劃；自然災害救濟；農業產業結構調整資助；環境計劃、區域經濟發展援助計劃等。

以2000/2001年澳聯邦政府預算開支為例，除正常的農業開支以外，聯邦政府新增農業支出3.5億澳元，主要用于對農民的扶持。其中，約3.1億澳元增補“促進澳大利亞農業發展”一攬子方案。該方案1997開始實施?！按龠M澳大利亞農業發展”一攬子方案是直接面向農民和農村經濟發展的**大支持。其主要內容有：1、“農業經濟計劃”，用于幫助農村地區實行產業調整，創建國際和國內信息網絡，提高農產品質量和安全性，該計劃中的部分資金還用于教育和培訓，提高農場主、雇員及管理人員的商業技能；2、向一些農村社區和機構團體提供資金幫助提高其在農業、園藝、水產、漁業等相關農業領域進行人員培訓的能力；3、幫助農民開展農業創新和進行農業多元化，并提供一定的資金支持；4、對困難農民補貼，有些農戶由于自然或人為的各種原因，陷入經濟困境，無法繼續從事農業生產，政府給予一定的資金補助，轉向其他領域；5、金融管理支持，幫助農民進行資金管理，提供特別服務將農民在盈利年稅前的資金存入專門帳戶，用于對欠產年的補貼；減災扶持，農民遇到各種自然災害后，可以獲得部分收入補助或優惠貸款；6、農村老人扶持，協助低收入的老年農民將其農場資產轉移至其子女，并享受老人撫恤金。

除聯邦政府的支持外，各州都有各自對農業的保護和支持計劃，并安排有必要的資金。對農業生產者的資助有些屬于是對聯邦政府相關政策的拾遺補缺，有些也與聯邦政府安排重疊。以新南威爾士州為例，比較具有代表性的資助包括陽光啟動方案，其內容為：商業規劃補貼、再發展贈款、培訓資助、資產購置利息補貼、家庭轉產重置贈款；特殊情況利息補貼；特殊農業環境保護方案；2000年西部發展方案；水資源結構調整方案；賑災救濟方案；沙化、鹽堿地支持方案；此外還有由社區、政府、大學、企業等共同參與的愛護土地方案等。

此外，政府還通過制定“復興計劃”、“調整計劃”等計劃項目為農場發展提供優惠貸款或贈款。聯邦開發銀行、聯邦儲備銀行以及許多大的商業銀行也為農場提供貸款；在農用資金來源中，政府及公共機構提供的財政信貸顯著增加。還通過各種補貼（如農用燃油優惠）減輕農場負擔。除在國內向農民提供基礎設施和信息支持外，澳大利亞還實施對農產品出口的促進支持，聯邦貿易局在各國的辦事機構幫助農民向所在國出口農產品；聯邦政府出口信貸一般為一年期的買方信貸，主要補貼產品是糧食作物，特別是小麥，接受出口信貸的大多數為不發達國家或糧食凈進口國，間接資助了本國農產品生產和出口。

澳大利亞的這些農業促進措施符合WTO的綠箱和黃箱政策。澳大利亞政府對農業的支持重點在培訓，意在提高農民的素質和技能，這也是澳大利亞農業促進政策的一個重要特點。

澳大利亞擁有較為完整的農業科研服務體系，內容包括從品種選育到疾病防治、檢疫監測及其產品保鮮供應等方面。農業科研機構以國際市場為導向，多單位、多部門協同合作，形成了科學研究、農業生產、食品工業、市場營銷為一體的農業科學研究網絡。澳大利亞的旱作農業、育種、畜產品加工等技術居**領先水平。先進的農業科研網絡和健全的推廣體系，對澳大利亞農業發展起到了不可估量的作用。

澳大利亞的農業科研開發工作，主要由州政府承擔，約占50%，接下來依次是聯邦政府（約占26%）、高等院校（約占14%）和商業企業（約占10%）。這些研發工作中的大約30%是受農村研究公司的委托開展的。近些年聯邦政府每年支出的農村研究經費近9億澳元，相當于澳大利亞科研總支出的11%。在農村的科研開發支出中，純基礎性研究占3%，戰略基礎性研究占20%，應用性研究占63%，試驗開發型占14%。農業研發投入資金取得了很好的經濟效益，每年回報率在25-100%之間，而且持續很長時間。

澳大利亞上世紀90年代以來在全國各地建立了50多個由不同層次和類型的科研機構共同享用的聯合研究中心（CRCS），這些聯合研究中心的項目由聯邦政府、州政府、企業聯合資助，由不同的政府部門、科研機構、大學和企業的研究機構共同承擔，科研人員依托中心的大型研究設施和現代化儀器設備，密切聯合、協作攻關，體現了人、財、物的優勢集成、功能互補和高效利用，具有很強的活力。近些年來，隨著市場對農產品高品質、多樣化、多層次的需求，新的先進的科研成果如何盡快應用于生產領域，如何盡快轉化為商業利潤，對傳統的農業科研體制提出了挑戰。科研如何與經濟發展密切結合，成為科研體制改革解決的首要問題。為此，澳大利亞政府所屬的農業科研機構除了把握農業科研的基本方向，確保基礎性理論研究的優勢外，面向社會面向市場與企業合作，盡快將科研成果商業化，成為科研體制改革的基本方向。因此，研究部門在課題內容的選擇以及課題研究過程中，積極與委托和應用單位合作，形成雙方利益密切結合，一面研究、一面開發、一面應用，及時將科研成果商業化，并積極開拓科研成果應用的海外市場。

澳大利亞政府為了鼓勵農技科研與生產相結合，實行農業各產業部門聯合資助研究和推廣的計劃，產業部門和政府按1:1的原則出資（即只要生產者拿出１澳元，政府也拿出1澳元），用于本產業的科研與技術推廣。每種農產品銷售后都有一定比例提成。用于生產該產品的技術研究與推廣。例如，每出售1頭牛提取0.35澳元，每出售1頭豬提取0.2澳元；羊毛生產者要交納其羊毛收入的3%作為科研推廣稅，由各產業的法定機構在價格中扣除。此外，政府時常采取撥專款的方式強化某方面的研究與技術推廣。經費的其他來源還有行業協會和公司的贊助，從受益于新技術的農民的收入中提取，以及私人或其他技術推廣機構實行有償服務的收入。上世紀80年代后期，全國每年用于農業科研與技術推廣的經費約４億澳元，其中，州級政府機構分配得50%，科學與產業研究組織得35%，大學得10%，私人企業得5%。農業推廣部門的經費的70-80%由政府按1:1的規定供給，其余來源于非政府渠道。

澳大利亞的農業技術推廣部門由三部分組成，：一是政府機構，主要由各州初級產業部門負責，內設鄉村事業發展總部，統管推廣工作。各州劃分為6-7個大區，大區又分為若干小區，小區設立鄉村事業發展中心；負責該區域農技推廣的機構為州的派出機構，實行垂直管理。研究部門把研究成果編成材料，由咨詢站出售或免費發給農民。二是農資公司、銀行和食品加工企業等私人機構，它們為農民提供技術服務及經營方面的咨詢，實行有償服務。三是科研和教育機構?？蒲泻徒逃龣C構都有為推廣服務的生產試驗農場和推廣性的示范工作。推廣人員把生產中存在的問題及時反映到科研和教育機構，然后把研究和試驗的成果在生產中推廣，再把效果反饋給科研和教育機構。農技推廣人員必須是大專院校畢業生，具有獨立工作和幫助農民解決實際問題的能力，并以職前培訓和在職培訓兩種方式對推廣人員進行培訓。澳大利亞的農民也參與農技推廣工作，他們必須受過專業教育，有能力參與推廣工作。

澳大利亞政府十分重視農業職業教育和農民培訓，聯邦政府及各州均設有就業、教育和培訓部。澳大利亞的農業職業教育和農民培訓由政府出資，行業推動。農民培訓的費用由政府投入，各有關大學、職業學校等承擔培訓任務。農民每隔一定時間都要接受一次培訓。澳大利亞的培訓是以能力為基礎的培訓，農業教育和培訓的評價指標納入“全國能力標準”，保證從事農業生產經營的勞動者都能達到行業的知識技能要求。通過堅持不懈的培訓，澳大利亞農民的科技文化素質普遍提高。高素質的農民隊伍，為保持農業生產高效率和增強國際競爭力奠定了堅實基礎。

澳大利亞農業的政府管理體制有兩個基本特點：一是注意形成農業產加銷一體化的管理體制。二是強化農產品的品質、質量管理意識，注重可持續發展，提高農業效益。在減少政府干預的同時，為農民提供社會化服務的機構越來越完善。服務主要是為農民提供各種生產經營技術，幫助農民進行會計核算，了解農產品產銷市場行情，與農民簽訂購銷合同等。例如，澳大利亞新南維爾士州達博市的牛羊拍賣交易市場，占地15公頃，由政府出資興建，年拍賣牛18萬頭，羊250萬只，市場輻射半徑400-500公里，基本解決了市場周邊地區農場牛羊銷售問題。

澳大利亞各級都成立有農業行業協會?；始肄r業協會已有159年的歷史。協會的一項重要工作就是促進城鄉結合，每年都組織農業會展，每年由農協組織的會展超過300次之多。如每年9月在墨爾本召開的皇家墨爾本農展會，集展覽、娛樂、教育等活動于一體，還有動物比賽、酒類評比和一些農業機具展示，能吸引60萬人次參加。會展也是協會經費的主要來源，參展商的交費和參觀門票是主要收入。這種活動更多的是面向城市市民，加強了城鄉的結合和物資的流動。另外，在農村還專門舉辦一些農業裝備的展示活動，按照不同的農牧業生產區域進行。澳大利亞還有區域性的羊毛組織負責對農民提高生產幫助、資料信息服務等工作，其經費一部分由聯邦政府資助，一部分由羊毛生產加工企業交納，該組織是目前活動開展的**好的農業組織。而澳大利亞乳業局則是由原是政府機構分離出來，成為民間組織的，相當于我國的行業協會。經費來源于協會會員上繳的會費，會費按農場銷售牛奶價格的1%提取，屬于強制性的收費，由聯邦法律規定。其他農業的行業組織也是這樣。澳大利亞乳業局有6個方面的功能。一是研發與服務；二是發展國內市場，促進國內需求；三是發展國際市場，改善出口環境；四是向農民提供信息服務，如圖書資料與行業信息服務；五是面向公眾開展公共關系建設，向公眾介紹行業，溝通農民與城市社區；六是技術型問題的管理，如組織專家進行環保、動物保護等方面的工作，技術標準制定等。目前重大的工作是推廣新技術于農場。乳業局目前有員工約90人，每年會費收入達3000萬澳元，其中，1500萬澳元用于研究與發展項目，同時，聯邦政府按1:1的原則配套，也給予1500萬澳元經費支持研發。研發工作全部外包給大學和科研機構，乳業局實施管理。研發的技術、成果協會會員無償使用。研發內容包括提高生產效率、安全保護、牧草生產、土地利用等。

澳大利亞與中國在農業 的眾多方面都具有互補性，學習和借鑒澳大利亞先進的農業促進政策、措施對于提高我國農業發展水平具有積極的指導作用。我國農業的核心問題是提高農業科技含量，完善農業服務體系，增強農業的核心競爭力，促進農業的市場化和國際化。因此，應從以下幾個方面加強農業的支持力度，促進農業的全面發展。

1  繼續強化對農業的扶持措施。鑒于中國和澳大利亞農業發展的不同階段，應該繼續穩定我國目前的農業直接補貼政策，如糧食直補、農機購置補貼、農用燃油等綜合補貼等，并增加對農產品市場化、對外貿易的間接補貼，提高農產品的市場化水平，推動農業產品走向國際市場。

2  加大對農業投入，提升農業競爭要素水平，增強農業的國際競爭力。要加強農業科技開發力度，增加中央與地方各級政府的經費投入，以綜合性促進項目為依托，以項目實施的方式，強化農業科研，推動農業科技成果的轉化和普及應用，以科技來引領農業的發展。同時，學習澳大利亞的做法，注重農民素質的提高，充分重視教育對農業發展的基礎性作用，打造高素質的農業從業人員隊伍，培養新型職業化的新農民。

3  進一步完善農業社會化服務的功能。增強政府為農民提供信息服務和技術指導、市場引導的功能。形成和完善與國際接軌的農業信息網絡。鼓勵城市企事業單位參與農業產業化發展。同時，積極扶持建立新型的自主經營的農業社會化服務組織、團體，增強民間農業服務組織服務范圍和作用。

4  促進農業的規?；a經營和農村勞動力的轉化。市場化、工業化、城市化和國際化，是經濟發展的基本趨勢。澳大利亞農場數目減少與規模的不斷擴大表明，規模經營是農業發展的必由之路，目前我國的小規模農業生產模式必須逐步走向規模經營。國家應以政策引導的方式，逐步實現農業土地的規模化，以適應農產品生產、銷售市場化、國際化的趨勢。要積極推動農村勞動力的轉化，減少農業從業人員，使農民由身份變為職業，實現城鄉的結合與統籌發展，實現新農村建設的目標。

 

注：原文發表于《世界農業》2006年11期